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10 Thesen

Fritz Scharpf: Regieren in Europa

Aus Fritz Scharpf, Regieren in Europa, FrankfurtIM. 1999, (S. 16-26, Ausschnitte), zitiert in: Massing, Peter/Breit, Gotthard (2002): „Demokratie-Theorien“, Wochenschau Verlag Schwalbach, Lizenzausgabe für die Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn (S. 269 f.)

Input-orientierte und output-orientierte Demokratie

In der Demokratie wird die Ausübung von Herrschaftsgewalt als Ausdruck kollektiver Selbstbestimmung legitimiert. Aber wie Demokratie selbst, ist auch Selbstbestimmung ein wertbehafteter, umstrittener und komplexer Begriff. Dennoch lassen sich in der Geschichte der normativen politischen Theorien zwei unterschiedliche, aber komplementäre Perspektiven feststellen - eine betont den ersten Teil, eine andere den zweiten des Kompositums "Demokratie". In meinen eigenen Arbeiten habe ich sie als "input-orientierte" und "output-orientierte" Legitimitätsargumente bezeichnet. Die input-orientierte Perspektive betont die "Herrschaft durch das Volk". Politische Entscheidungen sind legitim, wenn und weil sie den "Willen des Volkes widerspiegeln" - das heißt, wenn sie von den authentischen Präferenzen der Mitglieder einer Gemeinschaft abgeleitet werden können. Im Unterschied dazu stellt die output-orientierte Perspektive den Aspekt der "Herrschaft für das Volk" in den Vordergrund. Danach sind politische Entscheidungen legitim, wenn und weil sie auf wirksame Weise das allgemeine Wohl im jeweiligen Gemeinwesen fördern. Obwohl beide Argumente komplementär verwendet werden, sind sie analytisch zu unterscheiden und sie beruhen bei separater Betrachtung auf höchst unterschiedlichen Vorbedingungen. ( ... )
Input-orientierte Argumente stützen sich häufig gleichzeitig auf die Formeln der "Partizipation" und des "Konsenses". Das ist plausibel, wenn der empirische Schwerpunkt bei lokalen Problemen liegt, bei denen die von einer Entscheidung betroffenen Personen oder mit ihnen engverbundene Vertreter zur Beratung über Lösungen zusammenkommen, die im gemeinsamen Interesse liegen, und denen deshalb alle zustimmen können. Die Überzeugungskraft der Partizipationsformel schwindet jedoch in dem Maße, wie sich die Distanz zwischen den direkt betroffenen Personen und ihren Vertretern vergrößert; und die Konsens-Formel versagt, wenn Lösungen zum Nutzen aller nicht möglich sind und demzufolge Mehrheitsentscheidungen getroffen werden müssen. Deswegen muß unter pragmatischen Gesichtspunkten die Rechtfertigung der Mehrheitsherrschaft als Zentralproblem input-orientierter Theorien demokratischer Legitimation angesehen werden.
Wenn man unterstellt, daß sich die „Herrschaft durch das Volk" auf Individuen und nicht auf kollektive Organismen bezieht, dann folgt daraus logischerweise, daß die Konsens-Formel - die ihre Rechtfertigung in der römischen Maxime "volenti non fit iniuria" hat - nicht zur Rechtfertigung eine Mehrheitsentscheidung, die der dissentierenden Minderheit aufgezwungen wird, herangezogen werden kann. Nicht viel besser steht es um die Partizipationsformel der gleichen Teilnahme am politischen Entscheidungsprozeß. ( ... ) Deren Legitimationskraft beruht auf der Logik des Duells - der in einem fairen Kampf Unterlegene kann sich über das Ergebnis nicht beklagen. Aber welche Überzeugungskraft hätten solche Argumente für den einzelnen Burger in der modernen Massen-, Parteien- und Mediendemokratie? Angesichts der Gefahr, daß feindselige Mehrheiten die Minderheit vernichten könnten, und Beispiele dafür gibt es genug, reicht das formale Partizipationsargument keineswegs aus, um die moralische Pflicht zur Respektierung des Mehrheitsvotums zu begründen. Mehr noch: Es läßt sich analytisch nachweisen, daß die Mehrheitsregel auch dann zu normativ nicht vertretbaren Entscheidungen führt, wenn die Mitglieder der Mehrheit der Minderheit nicht feindselig gegenüberstehen, sondern lediglich ihre Eigeninteressen rational verfolgen, und wenn das Abstimmungsverfahren diese Präferenzen Unverzerrt aggregiert. ( ... ) Unter den Standardprämissen des normativen Individualismus lassen sich überzeugend Legitimitätsrechtfertigungen nicht auf rein input-orientierte - "populistische" oder "dezisionistische" - Demokratiekonzepte stützen.
Um die Gehorsamspflicht rein input-orientiert zu begründen, bedarf es also Zusätzlicher, und nicht rein formaler Argumente, die das Vertrauen der Minderheit in die Mehrheit - "the people can do no wrong" - begründen könnten. Letztlich fordert dies die begründete Unterstellung, daß die Präferenzfunktion jedes einzelnen Mitglieds des Gemeinwesens die Wohlfahrt aller Mitglieder als ein Argument enthält. Meine Pflicht, so Claus Offe (1998), zur Akzeptanz der Opfer, die mir im Namen der Allgemeinheit auferlegt werden, setzt mein Vertrauen auf den guten Willen meiner Mitbürger voraus. Soziopsychische Grundlage dieses Vertrauens ist ein "Gemeinsamkeitsglauben“ (Max Weber), der sich auf präexistente geschichtliche, sprachliche, kulturelle und ethnische Gemeinsamkeiten gründet. Kann diese starke kollektive Identität vorausgesetzt werden, so verliert die Mehrheitsherrschaft in der Tat ihren bedrohlichen Charakter und kann dann auch Maßnahmen der interpersonellen und interregionalen Umverteilung legitimieren, die anderenfalls nicht akzeptabel sind.
Innerhalb etablierter Nationalstaaten, in denen die sozio-kulturellen Vorbedingungen kollektiver Identität mehr oder minder gesichert sind, mögen diese Erwägungen eher akademisch erscheinen. Für die Europäische Union dagegen erklären sie die Sorge um ein „demokratisches Defizit", die nicht geringer, sondern noch größer wird, obwohl die Kompetenzen des Europäischen Parlaments durch die Einheitliche Europäische Akte und die Verträge von Maastricht und Amsterdam beträchtlich erweitert wurden. In Anbetracht der historischen, linguistischen, kulturellen, ethnischen und institutionellen Unterschiede in ihren Mitgliedstaaten besteht kein Zweifel darüber, daß die Union noch weit von einer starken kollektiven Identität entfernt ist, wie sie in den Nationalstaaten als selbstverständlich vorausgesetzt wird - und solange eine solche fehlt, können harte Entscheidungen auch nicht durch Mehrheitsvoten des Europäischen Parlaments legitimiert werden.
Diese Implikationen wurden im vielkritisierten Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG 1993) auf recht überzeugende Weise entwickelt. Darin war die Frage zu klären, ob das Zustimmungsgesetz zum Vertrag über die Europäische Union die Garantie einer demokratischen Regierungsform des deutschen Grundgesetzes verletzte. Dabei ging das Gericht davon aus, daß der Vertrag einen auf ein "Staatsvolk" gegründeten Staat nicht konstituieren sollte. Hätte er dies allerdings tun wollen, dann wäre in der Tat die demokratische Legitimität des Vorhabens zweifelhaft gewesen. Diese erforderte - so die rein input-orientierte Argumentation des Gerichts - Prozesse politischer Willensbildung und Kontrolle, welche "eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflußnahme" gewährleisten. Unter den gegebenen Umständen seien diese Voraussetzungen auf der europäischen Ebene nicht gegeben, so daß vorderhand die demokratische Legitimation europäischer Entscheidungen weiterhin von de n Völkern und Parlamenten der Mitgliedstaaten abzuleiten sei. Originäre europäische Legitimation möge zwar künftig in dem Maße entstehen, wie europaweite politische Kommunikations- und Meinungsbildungsprozesse durch europäische Parteien, Verbände und Medien erleichtert würden. Da jedoch gegenwärtig Demokratie tatsächlich nur auf nationaler Ebene existiere, seien europäische Kompetenzen eng auszulegen, und ihre Ausübung müsse weiterhin von der Zustimmung demokratisch verantwortlicher nationaler Regierungen im Ministerrat abhängen. Aus einer input-orientierten Perspektive scheint mir diese Schlußfolgerung nach wie vor völlig überzeugend. ( ... )
Während die lnput-Perspektive, indem sie die demokratische Legitimität von einer präexistenten kollektiven Identität abhängig macht, die nicht veränderbare Aspekte des Demokratiedefizits der europäischen Politik betont, erlaubt die Output-Perspektive die Berücksichtigung einer größeren Zahl legitimierender Mechanismen. Eben deshalb ist ihre legitimierende Kraft jedoch im Vergleich zur identitätsgestützten Mehrheitsdemokratie in höherem Maße von Zusatzbedingungen abhängig und in ihrer Reichweite enger begrenzt.
Die "Herrschaft für das Volk“ leitet Legitimität von der Lösung von Problemen ab, die kollektiver Lösungen bedürfen, weil sie weder durch individuelles Handeln noch durch den Markt und auch nicht durch freiwillig-gemeinsames Handeln in der Zivilgesellschaft gelöst werden könnten. Da solche Probleme häufig aus Bedingungen entstehen, die viele Personen in ähnlicher Weise betreffen oder ihre Ursache in der Interdependenz individueller Handlungen haben, erfordert ihre Lösung typischerweise nicht einmalige und eng spezialisierte, sondern dauerhafte und multifunktionale Strukturen. Aus praktischen Gründen setzt deswegen auch output-orientierte Legitimität die Existenz einer politischen Einheit mit abgrenzbarer Mitgliedschaft voraus. Aber diese Anforderungen sind geringer als die Voraussetzungen input-orientierter Legitimität. Nötig ist lediglich ein Bestand gemeinsamer Interessen, der hinreichend groß und dauerhaft erscheint, um institutionelle Arrangements für kollektives Handeln zu rechtfertigen. Legitimität kann also auch in politischen Einheiten erreicht werden, deren schwache Identität keinerlei organismische Interpretation zuließe. Darüber hinaus sind solche politische Einheiten auch nicht auf die ausschließliche, oder auch nur auf die primäre Loyalität ihrer Mitglieder angewiesen. Im Prinzip jedenfalls erlaubt die output-orientierte Legitimität eine problemlose Koexistenz multipler - hierarchisch gegliederter oder überlappender - kollektiver Identitäten, deren Reichweite jeweils durch bestimmte Kategorien von Problemen definiert wird, und deren Organisation entweder territorialen oder funktionalen Kriterien entsprechen kann. Deshalb kann man hier die Europäische Union auch ohne konzeptionelle Skrupel als die geeignete politische Einheit für die kollektive Lösung bestimmter Arten von gemeinsamen Problemen definieren.
So weit, so gut. jedoch koexistieren in demokratischen Nationalstaaten input- und output-orientierte Legitimität Seite an Seite, und sie verstärken, ergänzen und ersetzen sich gegenseitig - was erklärt, warum die hier eingeführte theoretische Unterscheidung in der Praxis politischen Diskurses kaum eine Rolle spielt. Im Nationalstaat soll und kann Demokratie Herrschaft durch das Volk und für das Volk zugleich sein. Für die Europäische Union hat dies die bedauerliche Konsequenz, daß die Legitimität ihrer institutionellen Praxis, wenn sie überhaupt explizit diskutiert wird, fast automatisch unter Bezugnahme auf die für nationale Debatten kennzeichnende Vermengung input- und output-orientierter Kriterien beurteilt und dementsprechend als unzureichend abgelehnt wird. Gleichzeitig scheint jedoch das angeblich grundlegende demokratische Defizit eine eher akademische Sorge zu bleiben, während die europäische Politik ihren Lauf nimmt, so als ob es auf Legitimität nicht ankäme.
Das ist in doppelter Hinsicht bedauerlich, da es eine klare Wahrnehmung und überzeugende öffentliche Darstellung sowohl der grundlegenden Legitimität europäischer Politik als auch ihrer notwendigen Beschränkungen verhindert. Nach meiner Überzeugung können die Verwirrungen und Enttäuschungen der gegenwärtigen Diskussion nur überwunden werden, wenn die Unterscheidung zwischen input- und output-orientierter demokratischer Legitimität anerkannt wird und wenn sich die Einsicht durchsetzt, daß das europäische politische System sich grundlegend von nationalen Demokratien unterscheidet, da es derzeit nur Output-Legitimation erreichen kann. Unverzichtbar ist insbesondere die Erkenntnis, daß diese zwar im Vergleich zur identitätsgeschützten Input-Legitimation eine höhere Toleranz für schwache kollektive Identitäten ermöglicht, aber zugleich höhere institutionelle Anforderungen stellt und in ihrer sachlichen Reichweite begrenzter ist als jene.
Beide Implikationen folgen aus dem Postulat, daß output-orientierte Legitimität zwar auf ein gemeinsames Interesse, aber nicht auf eine gemeinsame Identität gegründet sei. Hier gibt es also keinen Grund für mich, auf den guten Willen meiner Mitbürger zu vertrauen oder zu glauben, daß das Volk kein Unrecht begehen könne; ebensowenig plausibel wäre deshalb die Unterstellung einer aus der Prämisse wesensmäßiger Gemeinsamkeiten abgeleiteten Pflicht, solidarische Opfer zu akzeptieren. Daraus lassen sich zwei Folgerungen ableiten.
Wenn es keinen Grund gibt, auf die Solidarität zwischen den Mitgliedern des Gemeinwesens zu vertrauen, dann gibt es auch keinen Grund, die direkte Demokratie den Formen repräsentativer Demokratie vorzuziehen. Aber wenn schon auf die Solidarität zwischen den Mitgliedern des Gemeinwesens kein Verlaß ist, dann gibt es erst recht keinen Grund anzunehmen, daß die mit kollektiv verbindlichen Entscheidungen beauftragten Akteure ausschließlich und effektiv das öffentliche Interesse verfolgen. Statt dessen beruht output-orientierte Legitimität auf institutionellen Normen und Anreizmechanismen, die zwei potentiell widersprüchlichen Zwecken zugleich dienen müssen: Sie sollen einerseits den Mißbrauch öffentlicher Macht verhindern und andererseits effektive Problemlösungen erleichtern - was auch bedeutet, daß bei der Definition des öffentlichen Interesses alle Interessen berücksichtigt werden sollen und daß Kosten und Nutzen von Maßnahmen im öffentlichen Interesse nach überzeugenden Normen distributiver Gerechtigkeit aufzuteilen sind. ( ... )