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Beteiligungsrechte und -möglichkeiten
Planungen, Parlamente, Prozesse

Planungsverfahren ++ Verbände ++ Kommunalpolitik ++ Eingriffsregelung ++ Volksabstimmungen ++ Links

Allgemein bzw. alle Beteiligungsformen

Jedes politische System bietet Beteiligungsmögilchkeiten für seine Bürger_innen - zudem kann sich jede_r aus eigenen Stücken engagieren. Wie weit der Rahmen gespannt ist, ist von Staat zu Staat, mitunter von Ort zu Ort unterschiedlich. In der Regel gibt es aber mehrere und unterschiedliche Formen, mit denen sich Menschen einbringen können.

Im europäischen Rahmen in im Rahmen der Aarhus-Konvention eine Art Mindestrahmen für Beteiligungs- und Akteneinsichtsrechte geschaffen worden. Gegenüber deutscher Politik zeigt sich die EU schon seit längerem als bürger_innenfreundlicher. Mitunter muss gerade auf Deutschland erheblicher Druck ausgeübt werden, damit dort Bürger_innenrechte verbessert werden.

Wirksam einmischen kann mensch sich nur dann, wenn Planungen, politische Vorhaben oder die Rahmenbedingungen für die Verwirklichung eigener Ideen bekannt sind. Beteiligungsmöglichkeiten sind daher stark vom Zugang zu Informationen bei Behörden und Institutionen abhängig. Der Akteneinsicht ist deshalb ein Extrakapitel gewidmet.

Beteiligung an Planungen

Nur selten (was schade ist), streiten politische Gruppen und Verbände für eigene, selbsterdachte Ideen. Meist reagieren sie auf politische Verhaben, die ihre oder die allgemeine Lage (z.B. der Umwelt) verschlechtern. Für den Protest gegen Planungen und Vorhaben existieren rechtliche Grundlagen, wann Informationen zugänglich sind und Einwendungen erhoben werden können. Sie ersetzen die Informationsbeschaffung (siehe Kapitel zu Aktensichtsrecht und Recherche) ebenso wenig wie kreative Protestformen, um die Öffentlichkeit zu erreichen und politischen Druck aufzubauen. In Kombination all dieser Handlungsformen macht es aber auch Sinn, sich an den formalen Beteiligungsprozessen zu beteiligen - und sei es nur, um dort Informationen zu erhalten, Bündnispartner_innen zu finden, die Öffentlichkeit zu informieren und den Vorwurf zu vermeiden, sich dort nicht geäußert zu haben.

Planfeststellungen und ähnliches

Größere Vorhaben bedürfen in der Regel einer Planfeststellung oder Plangenehmigung. Oft gehen weitere Schritte voraus, wie raumordnerische Vorplanungen, bei denen Flächennutzungen, Verläufe von Straßen oder Trassen (Linienbestimmungsverfahren) usw. bereits groß festgelegt werden. Auch viele kleinere Vorhaben mit Spezialgesetzgebung durchlaufen solche formalisierten Genehmigungsverfahren, z.B. die Anlage von Genversuchsanlagen. Bei anderen gilt das erst ab bestimmten Größen (z.B. bei Tiermastanlagen). Kommt es zu formalisierten Planverfahren, sind bestimmte Fristen für die öffentliche Bekanntmachung, für die Auslage von Informationen und für die Beteiligung von Bürger_innen vorgeschrieben. Diese variieren je nach Fachgesetz, so dass eine spezielle Erkundung der Rahmenbedingungen im Einzelfall erfolgen muss. Wichtig ist in jedem Fall, die amtlichen Bekanntmachungen regelmäßig durchzuschauen. Sie befinden sich je nach Ort irgendwo in der Tageszeitung (oft versteckt im Anzeigenbereich) oder in eigenen Organen der Gemeinde. Zudem werden alle eigenen und meist auch die von externen Stellen durchgeführten Vorhaben in den kommunalen Parlamenten bzw. den dort eingerichteten, passenen Ausschüssen diskutiert.

Läuft ein Planvorhaben, so sind bestimmte Auslegezeiten und -orte für Pläne und erläuternde Texte vorgesehen. Außerhalb dieser Zeiten bleibt ein Zugang nach Umweltinformationsgesetz (siehe Kapitel zu Akteneinsicht) möglich.

Amtliche BekanntmachungBauleitplanung

Rechts: Beispiel für eine "Amtliche Bekanntmachung" - hier im Lokalanzeiger für Reiskirchen. Jede Gemeinde hat irgendeine Zeitung als amtliches Bekanntmachungsorgan ausgewählt und veröffentlicht dort, worüber nach dem Gesetz die BürgerInnen zu informieren sind ... von ausgelegten Planentwürfen bis zur Tagesordnung der Parlamentssitzung (größer durch Klick).

In Städten und Gemeinden bildet die Bauleitplanung den zentralen Steuerungsmechanismus darüber, welche Fläche wie genutzt werden darf bzw. soll. So lassen sich Vorhaben rechtlich ermöglichen oder verhindern. Zudem lassen sich für Vorhaben regulierende Vorgaben machen. In Bauleitplänen können bestimmte Nutzungen (z.B. Gewerbe oder bestimmte Gewerbearten) ausgeschlossen oder Vorgaben für Begrünung, bestimmte Formen der Energieversorgung, Mobilität, Bauformen usw. gemacht werden. Die Bürger_innenbeteiligung ist im Baugesetzbuch recht umfangreich festgeschrieben, nämlich zweistufig. Eine erste Informations- und Beteiligungsrunde findet ganz zu Beginn statt, um allgemeine Ziele zu erörtern. Eine zweite folgt, wenn der Planentwurf fertig ist. Formale Möglichkeiten, eigene Vorschläge auch durchzusetzen, haben Bürger_innen allerdings nicht. Das ist Sache der Parlamente. In der Kombination mit Öffentlichkeitsarbeit und direkten Aktionen lässt sich auf diese aber Druck aufbauen.

Bauleitplanung verläuft in zwei Stufen. Die grobe Flächennutzungsplanung (F-Plan, auch "Vorbereitender Bauleitplan" genannt) entwickelt noch keine Rechtskraft gegenüber Einzelnen, ist aber der einzige Plan, der flächendeckend für eine Gemeinde festlegt, was auf welchem Grundstück grundsätzlich möglich ist - von Industrie bis zum Naturschutzgebiet, von verkehrsberuhigten Zonen bis zu Umgehungsstraßen. In der Regel haben Gemeinden und Städte solche Pläne bereits. In einigen Fällen übernehmen auch kommunale Zusammenschlüsse die Erarbeitung, z.B. große Städte und ihre Umlandgemeinden. So oder so geht es heute nur noch um Überarbeitungen, also Veränderungen, die Einarbeitung neuer Vorhaben usw. Ständig neu werden aber Bebauungspläne (B-Plan, auch "Verbindlicher Bauleitplan" genannt) entworfen, diskutiert und beschlossen. Sie entfalten nun Rechtskraft auch gegenüber Einzelnen und ihren Vorhaben. Dabei konkretisieren sie die Vorüberlegungen aus dem F-Plan, wodurch sich zeigt, dass der F-Plan dicht an einer direkten Rechtswirksamkeit liegt und politische Einmischung daher nicht erst beim B-Plan lohnt. Der Bebauungsplan existiert zudem nicht für die gesamte Fläche, so dass eine Regelung der Flächennutzung nur für Teile des Gemeindegebietes erfolgt. Diese Teilgebiete sind oft sehr klein und umfassen nur wenige Grundstücke. Für diese sind dann aber sehr präzise Festlegungen möglich hinsichtlich Bebauung, Nutzung, Zuwegung, Begrünung usw.

In kleineren Städten und Gemeinden werden sowohl F- als auch B-Plan vom Gesamtparlament verabschiedet. Ausschüsse und etwaige Ortsbeiräte haben beratenden Charakter. In größeren Städten gibt es zusätzlich Bezirksräte, die bei der Bebauungsplanung Mitsprache- oder sogar Entscheidungsrecht haben.

Besonderheiten und Privilegien für anerkannte Umweltverbände

Alle sind gleich - manche sind gleicher. Dieser Leitspruch aller Herrschaftssysteme gilt auch hier. Denn nicht alle müssen auf die benannten Formen der Beteiligung zurückgreifen. Parlamentarier_innen in den planenden Gebietskörperschaften verfügen über mehr Informationen, können Anfragen stellen und am Schluss sogar abstimmen. Sie sind aber nicht die einzigen, die Privilegien haben. Frühzeitig informiert und in Planungsprozesse einbezogen werden zudem die sog. Träger öffentlicher Belange. Dass sind vor allem die Fachbehörden, die ihre jeweiligen Sichtweisen einbringen, angefangen von der Naturschutz- über die Wasserbehörden, Gewerbe- und Landwirtschaftsämter bis zu Industriekammern. Besondere Rechte haben alle Betroffenen, also vor allem die Grundeigentümer_innen oder indirekt von einem Vorhaben tangierten Personen und Institutionen wie Nachbar_innen, beeinträchtigte Nutzungen in der Nähe usw. Sie können in der Regel sogar klagen, wodurch ihre Meinung eine besondere Achtung genießt.

Verbandsbeteiligung und -klage

Etwas seltsam mutet an, dass bestimmte politische Interessengruppen ebenfalls privilegierte Mitsprachemöglichkeiten haben. Das betrifft zum Beispiel einige auserwählte Umweltorganisationen, die nach dem Naturschutzgesetz und Durchlaufen eines Anerkennungsverfahrens zu allen umweltrelevanten Planungen unaufgefordert Informationen erhalten und ähnlich den Trägern öffentlicher Belange beteiligt werden. Sie müssen auch nicht den Akten hinterherlaufen oder diese im Rathaus durchblättern. Sondern sie erhalten diese meist als Kopie (Papier oder heute immer häufiger als DVD) zugeschickt. Das vereinfacht die Arbeit sehr.

Grund für die Bevorzugung auserwählter Verbände dürfte deren politisches Gewicht vor allem im Zeitalter der Bürger_innen-Initiativen (Ende 70er bis Anfang 90er Jahre) sein, aber auch die Hoffnung des Staates, über die Verteilung von Privilegen den Protest zu kanalisieren. Die großen Umweltorganisationen sind schwerfällig, weisen einen Hang zu fachlicher Expertise (statt direkten Aktionen) auf und können sich ein Zerwürfnis mit dem Staat aufgrund hoher Abhängigkeit von Fördermitteln nicht leisten. Ihre privilegierte Stellung drängt unabhängige Gruppen in den Hintergrund - falls diese nicht ohnehin aufgrund der dann besseren Beteiligungsmöglichkeiten von den "Großen" geschluckt werden. So hat es der Staat in den modernen Demokratien hervorragend geschafft, mit einer Teile-und-herrsche-Strategien den Protest zu professionalisieren, in eine reine Beratungsfunktion zu drängen und unabhängigen Protest unkenntlich zu machen.

Grundsätzlich ist es den Umwelt- und neuerdings in einigen Bundesländern auch Tierschutzorganisationen nicht verboten, ihre Daten an Intiativen weiterzugeben. Sie machen das aber nur in seltenen Fällen. Es könnte lohnenswert sein, hier Veränderungen einzufordern, denn dann würden die Privilegien auch tatsächlichen Protest fördern.

Für die Beteiligung von Organsationen bestehen gesetzliche Regelungen - sowohl in den Fachgesetzen, z.B. dem Naturschutzgesetz selbst als auch als gesonderte Regelungen wie dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG (siehe auch Wikipedia über das UmwRG).

Kommunalpolitik

Viele Entscheidungen über die Gestaltung von Dörfern, Städten und den Landschaften zwischen ihnen fallen auf der kommunalen Ebene, also in den Städten/Gemeinden oder den Landkreisen, die ebenfalls zur sogenannten kommunalen Ebene gehören und in vielen Aufgabenbereichen wie eine Art Zusammenschluss der jeweils dazugehörigen Gemeinden agiert. Oft sitzen die Bürgermeister_innen auch im Kreistag, andere sitzen in Gemeinde- und Kreisparlamenten. Von Müllentsorgung über soziale Dienste bis zum Nahverkehr reicht die Spanne dessen, was Kreise machen. Zudem vertreten sie die kommunale Ebene oft in übergreifenden Strukturen, z.B. in regionalen Planungen.

Kommunale Planungshoheit

Unter diesem Wortgetüm ist die, sogar verfassungsrechtlich verankerte Zuständigkeit der Gemeinden für die Nutzung der Flächen zu verstehen. Zentraler Steuerungsprozess ist die Bauleitplanung: Sowohl der flächendeckende Flächennutzungsplan als auch die genaueren Bebauungspläne werden durch Kommunen selbst aufgestellt - einschließlich etwaiger Begleitpläne zu Naturschutzfragen und anderen Themen (siehe oben). Auf der Grundlage der Pläne entstehen dann z.B. konkrete Bauten, bei denen die Bauaufsicht (meist beim Landkreis) überwacht, ob diese den gemeindlichen Planungsvorgaben entsprechen.
Das ist die Theorie. In der Praxis zeigt sich oft ein anderes, versteckteres Bild. Realpolitik spielt sich vor allem über Geld und Personal ab. Wo Institutionen oder bestimmte Ausrichtungen in ihnen mit mehr Bediensteten gestärkt werden, entwickeln diese auch mehr Durchsetzungskraft. Werden Stellen gestrichen, ist hingegen schnell Schluss mit der Umsetzbarkeit politischer Programmatik oder restriktiver Kontrolle. Gleiches gilt für Geld: Was gefördert wird, wird (meist) auch gemacht. Wo Geld fehlt, verkümmern Politikbereiche. Da die Finanzkraft von Bundes- und Landesebene sowie von Unternehmen größer ist als die der Kommunen, strecken die sich mit ihren Entscheidungen regelmäßig nach bestehenden Geldquellen. Ihre verfassungs- und planungsrechtliche Selbständigkeit steht so vor allem auf dem Papier. Die Kämpfe vieler Kommunen um Ansiedlung von Gewerbe ruinieren die Gemeindefinanzen und füllen die überquellenden Konten vieler Firmen, die von der Mischung aus Fördergeldern, Preisnachlässen und gemeindlich finanzierter Planung für ihre Belange profitieren.

Parlamente und Ausschüsse

Formal fallen die Entscheidungen in den gewählten Parlamenten. Bei großen Städten gibt es mitunter noch eine Ebene unterhalb des für die ganze Stadt tätigen Stadtraten. Bebauungspläne werden dann mitunter in den Bezirksräten beschlossen, während der Stadtrat den übergreifenden Flächennutzungsplan für die ganze Stadt beschließt. In kleineren Gemeinde gibt es mitunter Ortsbeiräte, die aber in der Regel nur beratend tätig sind. Die Modelle sind aber von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich - einzelne Länder (z.B. Schleswig-Holstein) kennen gar keine Eingemeindungen. Dort beschließen auch kleine Dörfer noch selbst ihre Bebauungspläne, bedienen sich aber mangels eigener Hauptamtlicher gemeinsamer Verwaltungseinrichtungen.

Je nach Kommunalverfassung (gilt jeweils bundeslandweit) sind die genauen Abläufe gemeindlicher Gremienbildung und Entscheidungsfindung unterschiedlich. Im Kern steht immer das gewählte Parlament. Die Spitze der Verwaltung ist entweder personenidentisch mit der politischen Führung (Bürgermeister_in als Chef_in von allem) oder geteilt (z.B. Stadtdirektor_in neben Bürgermeister_in). Nicht alles, was die Verwaltungen von Städten, Gemeinden oder Kreisen tun, fällt aber unter die Zuständigkeit der Parlamente. Es gibt sogenannte übertragene Wirkungskreise, d.h. die eigentlich kommunalen Strukturen führen Tätigkeiten im Auftrag von Bundesländern (bzw., wo es sie gibt, den Bezirken) oder des Bundes aus. Dann unterstehen die handelnden Personen bei diesen Tätigkeiten nicht den Parlamenten, sondern denen, in deren Auftrag sie handeln. Zudem haben die Länder bzw. Bezirke Aufsichtsfunktionen über die kommunal Tätigen - auch das bringt einige Einschränkungen in der kommunalen Planungshoheit.

Regelmäßig bilden Parlamente sogenannte Ausschüsse. Sie werden nach Themenschwerpunkten festgelegt und können deshalb über Vorhaben und Entscheidungen intensiver diskutierten als die Parlamente mit ihren langen Tagesordnungen. Sie stimmen auch ab. Obwohl das nur beratenden Charakter hat, bilden sich hier meist schon die endgültigen Machtverhältnisse aus. Denn die formalen und öffentlich sichtbaren Gremien sind nur ein Teil des politischen Apparates. Viele intransparente Zirkel, Seilschaften und professionelle Player nehmen Einfluss oder sind die eigentlichen Orte, an denen Planungen und Entscheidungen organisiert werden. Meist braucht es aber noch der Absegnung durch die parlamentarischen Gremien, was zumindest eine Öffentlichkeit schafft.

Zuhören und Fragen stellen

Wer nicht gewählt ist, hat keine oder kaum Rechte in Parlamenten und Ausschüssen. Manchmal gibt es Fragestunden - und einige kleine Ortsbeiräte oder Ausschüsse lassen auch schon mal Außenstehende etwas sagen. In einigen Bundesländern können die Parlamente auch Bürger_innen in die Ausschüsse entsenden, die nicht zum Parlament gehören.
Wer all solche Möglichkeiten nicht hat oder findet, kann wenigstens zuhören - oder selbst Kontakte aufbauen zu Parlamentarier_innen und die mit Ideen für Anfragen oder Anträge füttern.

Kommunale Handlungsfelder

Kreise und Gemeinden planen nicht nur, sie sind für sehr vieles zuständig, was lokale Politiken und die Daseinsvorsorge betrifft. Sozialpolitik, Energieversorgung, Nahverkehr und vieles mehr sind Entscheidungen der Gemeinden und Kreise - wenn auch unter der Leitlinie von Gesetzen und Regionalplanung sowie unter der Knute finanzieller Zuckerbrote und Peitschen.

Bürger_innenentscheide, Volksbegehren und -abstimmung

Es gibt ein formalisiertes Beteiligungsverfahren, mit dem Bürger_innen selbst Beschlüsse mit bindender Wirkung hervorrufen können: Die Volksabstimmung (anderer Name: Bürger_innenentscheid). Auf Bundesebene ist dieses Mittel nicht vorhanden. Es gibt sie in etlichen Bundesländern und fast überall - aber sehr unterschiedlich - in Städten, Gemeinden und Kreisen. Die konkreten Regelungen befinden sich in für die Landesebene in Landesgesetzen und für die Kommunen in den ebenfalls von den Landtagen verabschiedenen Kommunalverfassungen. In der Regel beginnt das Verfahren mit einer Vorstufe, dem Volks- oder Bürger_innenbegehren. Hier muss ein konkreter Vorschlag (z.B. zur Verwirklichung einer Idee oder die Ablehnung eines Vorhabens) von einer bestimmten Menge an Wahlberechtigten unterstützt werden - meist in Form einer Unterschrift. Diese Hürde kann bereits sehr hoch sein, wenn etwas zehn Prozent unterzeichnen müssen und das nur in einer bestimmten Frist oder nur im Rathaus möglich ist. Es gibt Bundesländer mit sehr bürger_innenfreundlichen Regelungen - und solche, wo Volksabstimmungen nur selten gelingen.

Kommt ein Begehren zustande, muss in der Regel das Parlament nochmal abstimmen, ob es den Vorschlag übernimmt. Lehnt es ab, findet eine Abstimmung aller Wahlberechtigten statt - oft aus Kostengründen parallel zu einer Wahl. Hier muss der Vorschlag erstens die Mehrheit erhalten und zweitens ein bestimmtes Zustimmungsquorum, also einen bestimmten Anteil von Ja-Stimmen an der Gesamtzahl der Wahlberechtigten. Daran scheitern viele Abstimmungen, weil die Wahlbeteiligung zu niedrig ist. Warum solche Quoren bei Abstimmungen gelten, bei Wahlen aber nicht, hat sicherlich weniger mit Rationalität zu tun als mit Machterhalt. Seit Jahren kämpfen viele Verbände wie z.B. Mehr Demokratie um bessere Bedingungen für Volksbegehren in allen Bundesländern und auf Bundesebene.

Einschränkungen für Begehren und Abstimmungen gibt es auch thematisch. So dürfen in manchen Bundesländern Vorschläge nur zu stark eingegrenzten Themenfeldern eingebracht werden. Zudem muss in der Regel ein Finanzierungsplan erstellt werden - auch nicht einfach für eine Intiativen, die außerhalb der Parlamente organisiert ist. Aktuell finden einige Debatten über Online-Wahlen, also die direkte Demokratie via Internet, statt. Viele Erfahrungen damit gibt es aber noch nicht.

Petitionen

Jede_r Bürger_in kann jeder Zeit Petitionen an Parlamente einreichen. Ein gesonderter Ausschuss sichtet diese und antwortet dann - oder reicht sie mit Bitte um Bearbeitung an die passende Stelle weiter. Eine formale Kraft entfaltet die Petition nicht. In der Praxis zwingt sie nicht einmal zu einer Stellungnahme. Denn Beschwerdemöglichkeiten gibt es kaum, wenn eine Petition einfach nicht bearbeitet wird.

Auf Bundesebene existiert das Mittel der E-Petition. Hier werden über eine entsprechende Seite im Internet Vorschläge für die Bundespolitik eingereicht. Unterstützen dann in einer bestimmten Frist 50.000 Unterzeichner_innen den Vorschlag, muss der entsprechende Bundestagsausschuss darüber beraten - mehr aber auch nicht. Ähnlich wirkt sich eine Petition auf EU-Ebene aus - dort sind aber eine Million Unterschriften nötig.

Naturschutz und Eingriffsregelung

Eine Besonderheit stellt das Naturschutzrecht darf. Laut Gesetz müssen Eingriffe in die Natur möglichst vermieden (haha, das interessiert in der Regel gar nicht, wenn es um Profit- oder Herrschaftsinteressen geht) oder ansonsten ausgeglichen werden. Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen bedeuten, dass an anderer Stelle wiederum in der Natur herumgebastelt wird, was dann vermeintlich den Schaden wieder gut macht. Praktisch dehnt das die Flächenwirkung eines Vorhabens aus, was wiederum zu zusätzlichen Einmischungsmöglichkeiten führt.

Materialien und Links