EINSCHRÄNKUNGEN DES DEMORECHTS: VERBOTE, AUFLAGEN, STRAFEN

Das Recht auf Demonstration - nur unauffällig muß sie sein

Aus dem Grundrechtereport 1999, Autor: Dieter Hummel

In den letzten Jahren fiel es den Verwaltungen immer schwerer, Versammlungsverbote durchzusetzen, da die Verwaltungsgerichte der Versammlungsfreiheit zunehmend ihren verfassungsmäßigen Platz einräumen. Um dieses Grundrecht durch (polizeiliches) Verwaltungshandeln auszuhebeln, wird nun die Störung oder gar Verhinderung von Demonstrationen mittels Auflagenerteilung ausprobiert. Gelingt dies nicht, folgt rechtswidriges tatsächliches Polizeihandeln. Das Jahr 1998 hat hier einen traurigen Höhepunkt dargestellt, aber auch gezeigt, daß Gegenwehr möglich ist.

"Ordentlich aufstellen!"
Prominentes Beispiel ist die antifaschistische Demonstration in Saalfeld am 14. März 1998. In dem vom zuständigen Landratsamt erlassenen Auflagenbescheid wird den Anmeldern unter anderem auferlegt, den Aufzug so "in Marschblöcken zu gestalten, daß diese Blöcke maximal 50 Meter lang sind und zwischen den Blöcken ein Mindestabstand von 10 Metern eingehalten wird". Weiter heißt es, daß "die Beschallungstechnik ( ... ) mit einem möglichst niedrigen Lautstärkepegel zu betreiben" sei. Die Veranstaltung sollte also so gestaltet werden, daß sie nur eine geringe Wirkung hat. Darüber hinaus wurde dem Versammlungsleiter aufgegeben, Strafverfolgungsaufgaben auszuüben, indem er Transparenttexte und ähnliches überprüft und gegebenenfalls zensiert.
Bei diesem Vorgang handelt es sich keineswegs um einen ländlich-provinziellen Sonderfall: Der Auflagenbescheid für eine Demonstration anläßlich des 1. Mal 1998 in Berlin enthält wortgleich dieselben Auflagen. Damit hat die Sache eine prinzipielle Dimension, da offensichtlich bundesweit unter Zuhilfenahme von Musterauflagen ein einheitlicher Umgang mit unliebsamen Demonstrationen durchgesetzt werden soll. Dies verstößt gegen den Grundsatz, daß Verwaltungshandeln ermessensfehlerfrei am Einzelfall zu entscheiden habe. Die Musterauflagen verstoßen außerdem gegen das Versammlungsgesetz. Damit bedroht das Vorgehen das grundgesetzlich geschützte Versammlungsrecht in seinem Kernbereich.

Hörbar = "übermäßig"
Zu diesem Kernbereich gehört es, die Form des Protests selbst zu wählen. Dieses Recht steht nicht zur Disposition der Versammlungsbehörde. Außerdem muß die Wahrnehmbarkeit des Protests gewährleistet sein. Die Zulassung lediglich eines niedrigen Lautstärkepegels aber, die "für die Meinungskundgabe unabdingbar notwendig ist, ( ... ) damit Außenstehende und Anwohner ( ... ) nicht übermäßig belastet werden", bedeutet ein faktisches Verbot der Demonstration. Denn das Ziel einer öffentlichen Versammlung, die "Sichtbarmachung von Überzeugungen" (Bundesverfassungsgericht), ist nicht erreichbar, wenn die Überzeugungen nicht an die Öffentlichkeit gelangen dürfen.
Diese Überlegungen waren dem Verwaltungsgericht (VG) Gera und dem Oberverwaltungsgericht (OVG) Thüringen keine Silbe wert. Das VG Berlin machte bezüglich der Mai-Demonstration deutlich, was es von den Auflagen hält: "Tatsächlich vermittelt das Vorgehen des Antragsgegners (das Land Berlin, D.H.) in diesem und vergleichbaren Fällen jüngsten Datums den Eindruck, daß er eine neue Polizeitaktik zu etablieren sucht, die weniger an den im Einzelfall gegebenen Umständen, als vielmehr an allgemeinen Erwägungen orientiert ist. "
Auch bei der Gegenveranstaltung zum öffentlichen Gelöbnis 1998 in Berlin spielte die Frage der Wahrnehmbarkeit eine Rolle. Die Versammlungsbehörde wollte die Gegendemonstration in einen durch einen Gebäudekomplex vom Platz der Vereidigung getrennten Bereich abdrängen. Das VG Berlin aber hat die Veranstaltung auf einem Platz zugelassen, von dem aus der Protest bei Verwendung von Lautsprechern auf der Vereidigung zu hören war. Die Entscheidung wurde unter Berufung auf das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) damit begründet, die Bundeswehr müsse, wenn sie die Öffentlichkeit für eine wirkungsvolle Darstellung nutzen will, damit rechnen, daß Kritiker ihre Einwände am selben Ort öffentlich zu erkennen geben. Die Bundeswehr könne nicht beanspruchen, das Gelöbnis auf einem öffentlichen Platz vor einem ihr wohlgesonnenen Publikum durchzuführen. Kritische Äußerungen seien zu ertragen, solange nicht der Ablauf der Veranstaltung konkret beeinträchtigt wird; gewisse Beeinträchtigungen der angestrebten Würde und Feierlichkeit seien hinzunehmen.
Die Entscheidung ging den Anmeldern am Abend vor der Kundgebung zu. Am nächsten Morgen erhielten sie eine neue Auflage des Landes Berlin, die der Entscheidung des VG formal Rechnung trug, da der Veranstaltungsort nicht mehr in Frage stand. Der Inhalt der Entscheidung wurde jedoch ins Gegenteil verkehrt, da nun die Lautsprecheranlage so auszurichten sei, daß sie von der Gelöbnisveranstaltung wegstrahlt, um damit ein Wahrnehmen des Protestes - worin das BVerwG und in dessen Folge aas VG den Inhalt der Demonstrationsfreiheit gesehen hatten - zu verhindern. Die Auflagenerteilung war so terminiert, daß Rechtsschutz dagegen nicht mehr zu erlangen war.
Kommt ein solches Vorgehen nicht in Betracht, versucht die Verwaltung, die Durchführung der Veranstaltung durch vorherige Verunsicherung unmöglich zu machen. Von der bekannten Greuelmeldung über gewaltbereite Militante abgesehen, wird nicht davor zurückgescheut, politisch motivierte, juristisch nicht haltbare rechtliche Positionen zu beziehen und sogar zu versuchen, diese in Form von Verwaltungsakten gegenüber den Veranstaltern durchzusetzen.

Straßenrecht statt Grundrecht
Auch hierzu ein Beispiel aus Berlin. Vor der "Hanfparade 98"entdeckte die Berliner Verwaltung das Straßenrecht als Mittel des Versammlungsrechts. Die vom Bezirksamt erteilte Erlaubnis zur Sondernutzung des Straßenraums für Verpflegungs- und Informationsstände wurde von der Übergeordneten Senatsverwaltung widerrufen. Etliche Standbetreiber sagten angesichts der öffentlichen Diskussion und der unsicheren Rechtslage ab; die Veranstalter erlitten zum einen politischen Schaden durch die Nichtteilnahme verschiedener Initiativen, zum anderen finanziellen Verlust durch den Ausfall von Standgebühren.
Auch in diesem Fall kassierte das VG Berlin die Rechtsauffassung des Landes; das BVerwG hatte bereits am 21. April 1989 ausgeführt, daß für Demonstrationen und ihre Begleiterscheinungen keine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis notwendig sei, sondern daß sich die Rechtsverhältnisse allein nach dem Versammlungsrecht richteten. Nur: Was hilft es den Betroffenen? Die Entscheidung des VG ging am Abend vor der Veranstaltung ein. Damit war es unmöglich, potentielle Interessenten zu einer Teilnahme zu bewegen. Das Verwaltungshandeln erreichte die Abwehr der Demonstration.

Notfalls: Stecker raus, Straßenkontrollen und ...
Das weitere Vorgehen der Polizei im Fall der Anti-Gelöbnis-Veranstaltung leitet über zur Verhinderung von Demonstrationen durch tatsächliches Handeln. Obwohl die Lautsprecher weg vom Gelöbnis gerichtet wurden, war der Protest dort zu hören. Das war Anlaß für einen Knüppeleinsatz der Polizei, die zum Stroma~gregat vordrang und es zerstörte - ohne Strom kein wahrnehmbarer und damit kein Protest. Indem die tatsächliche Möglichkeit zur Protestkundgabe genommen wird, wird das Recht zum Protest genommen. Unwichtig ist, ob die Gerichte in einigen Jahren die Rechtswidrigkeit des Polizeieinsatzes feststellen - im konkreten Moment war der Protest unterbunden.
Dies mag auch die Thüringer Polizei gedacht haben, als sie die Anreise zur Saalfelder Demonstration durch extensive Vorkontrollen erschwerte und einem Teil der potentiellen Demonstranten durch grundloses Verwehren der Weiterfahrt die Teilnahme unmöglich machte. Diejenigen, die ans Ziel kamen, wurden dreimal kontrolliert, obwohl auch der Polizei klar war, daß auf dem polizeibegleiteten Weg zwischen zweiter und dritter Kontrolle kaum gefährliche Gegenstände aufgenommen werden konnten. Darum ging es hier jedoch ebensowenig wie beim Verhindern der Anreise. Nach dem Scheitern eines Verbots ging es nun um die faktische Verhinderung durch polizeiliches Handeln, das nicht mehr durch gerichtliche Hilfe gestoppt werden konnte - von der Autobahn aus lassen sich schlecht Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz beim zuständigen VG stellen, trotz evidenter Rechts- und Verfassungswidrigkeit.
Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Brokdorf-Entscheidung ausgeführt, daß mit dem Recht des Bürgers auf Versammlungsfreiheit behördliche Maßnahmen unvereinbar sind, die über die Anwendung grundrechtsbeschränkender Gesetze hinausgehen und etwa den Zugang zu einer Demonstration durch Behinderung von Anfahrten und schleppende vorbeugende Kontrollen unzumutbar erschweren. Die Polizei kann aber nicht mit dem Grundgesetz und schon gar nicht mit Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen unter dem Arm herumlaufen ...


Abbildung: Text aus der Frankfurter Rundschau, 30.6.2004

• Versuch des Landes Hessen, unerwünschte Demonstrationen mit hohen Gebühren zu erschweren (gescheitert)
• Hohe Auflage für Studi-Demos in Gießen (Gießener Anzeiger, 8.7.2006)